1. Khái quát về cơ chế thể chế hoá Theo Hiến pháp nước ta, hoạt động thể chế hoá do hai chủ thể thực hiện, đó là Đảng và Nhà nước. Như vậy, sự phân công chức năng được ghi nhận với những nội dung cơ bản sau: Đảng giữ vai trò lãnh đạo đối với các hoạt động của Nhà nước, trong đó có hoạt động thể chế hoá. Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng đường lối, chính sách, tổ chức cán bộ và chỉ đạo, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các đường lối, chính sách đó[1]. Đảng giới thiệu và cử những đảng viên ưu tú của Đảng tham gia vào các chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà nước. Đảng không có mục đích riêng nhưng với tư cách là đảng cầm quyền, Đảng nhận thức được các quy luật vận động và xu hướng phát triển của Nhà nước theo các điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế, trên cơ sở các mục tiêu và con đường phát triển của cách mạng Việt Nam, đã đề ra những chủ trương, đường lối, chính sách xây dựng và phát triển bộ máy nhà nước theo những định hướng lớn. Quan điểm, chủ trương, quyết sách xây dựng và phát triển bộ máy nhà nước, tăng cường hiệu lực và hiệu quả của chính quyền luôn luôn là một trong những nội dung lớn và quan trọng nhất trong các văn kiện của Đảng, điều này chứng tỏ vấn đề về tổ chức và hoạt động của Nhà nước là vấn đề số một, có tính căn bản trong đường lối, chính sách của Đảng.Nguyên tắc ở đây là Đảng không bao biện, làm thay công việc của Nhà nước, do vậy các quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng chính quyền và thực hiện các hoạt động của Nhà nước ở mọi giai đoạn phát triển của đất nước không thể coi là sản phẩm duy nhất của thể chế hoá, đó mới chỉ là cơ sở, định hướng chính trị của hoạt động thể chế hoá. Trách nhiệm của Nhà nước là tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế trên cơ sở phù hợp với các định hướng chính trị do Đảng đưa ra. Thể chế nhà nước là hệ thống các cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm tổ chức thực hiện các chức năng của Nhà nước, điều chỉnh các quan hệ xã hội có liên quan. Đây có thể nói là những nhận thức chung mang tính phổ quát trong giới khoa học pháp lý nước ta từ nhiều năm nay. Mặc dù vậy, đến nay cũng có nhiều điểm cần nghiên cứu thêm, nhất là trong điều kiện chúng ta đang cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, nâng cao hiệu quả sự lãnh đạo của Đảng đối với xã hội nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng. Ở đây, thực tiễn mô hình dân chủ các nước trên thế giới cũng có những kinh nghiệm cần tham khảo và áp dụng cho phù hợp với điều kiện nước ta, nhất là vai trò của đảng cầm quyền trong việc ban hành và tổ chức thực thi các chính sách của đảng (đồng thời cũng là chính sách của nhà nước) ở mỗi thời kì, giai đoạn lịch sử. Trong chế độ đại nghị ở các nước, đảng cầm quyền đã hoá thân vào nhà nước và vì thế, đường lối, chính sách của đảng cầm quyền cũng là đường lối chính sách của nhà nước. Vai trò của chính quyền là xây dựng và thực thi các cơ chế, chính sách, luật pháp cụ thể của mình. Như vậy, sản phẩm thể chế hoá có khả năng đảm bảo tính thống nhất cao với các chủ trương, những định hướng chính trị của đảng cầm quyền. Quy trình từ khâu chính thức xác định đường lối chính trị đến việc tiếp tục xây dựng thành cơ chế, chính sách, luật pháp của Nhà nước được rút ngắn hơn, đảm bảo tính chặt chẽ của cả hệ thống thể chế. Khác với nền chính trị các nước, trong điều kiện Việt Nam, tổ chức Đảng và Nhà nước độc lập với nhau, do vậy đặt ra vấn đề phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quy trình thể chế hoá là cần thiết. Việc nâng cao hiệu quả, chất lượng thể chế hoá hiện nay cũng không loại trừ vấn đề đặt ra từ mô hình tổ chức thiết chế thể chế hoá, sự phân công, lãnh đạo, phối hợp trong việc thực hiện vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các chủ thể thực thi quy trình thể chế hoá. ... “Quan điểm, chủ trương, quyết sách xây dựng và phát triển bộ máy nhà nước, tăng cường hiệu lực và hiệu quả của chính quyền luôn luôn là một trong những nội dung lớn và quan trọng nhất trong các văn kiện của Đảng, điều này chứng tỏ vấn đề về tổ chức và hoạt động của Nhà nước là vấn đề số một, có tính căn bản trong đường lối, chính sách của Đảng”...Vừa qua, từ Hội thảo khoa học với chủ đề “Xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp” do Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) tổ chức hồi tháng 6/2008, thảo luận của các nhà nghiên cứu, các chuyên gia cho thấy, chính sách cũng có nhiều cấp độ: từ chính sách của cả hệ thống pháp luật, chính sách của từng văn bản quy phạm pháp luật đến chính sách của từng quy định trong văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cũng có những cách tiếp cận khác nhau về phạm trù chính sách. Thẩm quyền lựa chọn chính sách thuộc về ai? Nếu nhìn từ phía đảng cầm quyền, chính sách pháp luật chủ yếu mang tính chất chỉ đạo, định hướng phát triển cho hoạt động lập pháp của Nhà nước. Còn về phía Nhà nước, chính sách pháp luật thường là của Quốc hội hoặc Chính phủ, có thể là chương trình hành động vừa chuyển hoá, vừa bố trí theo lĩnh vực các dự án văn bản pháp luật phải được triển khai thực hiện trong từng thời đoạn đã được vạch định tại các văn kiện, nghị quyết của Đảng lãnh đạo. Có ý kiến cho rằng, công nghệ làm luật ở nước ta hiện nay vừa gây lãng phí thời gian mà chất lượng các đạo luật không cao. Để giải quyết thực trạng này, cần phải chuyển tư duy về quy trình lập pháp từ một quá trình soạn thảo và ý kiến lặp đi lặp lại nhiều lần thành tư duy về một quy trình lập pháp gồm các giai đoạn cơ bản là quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách. Theo đó, quy trình lập pháp chỉ được khởi động khi các bộ, cơ quan ngang bộ, qua các hoạt động của mình phát hiện ra những vấn đề cần phải điều chỉnh trên thực tế và đã nghiên cứu, tìm ra được những nguyên nhân mà để giải quyết chúng cần có những giải pháp lập pháp. Chính phủ mới là người phê chuẩn các chính sách này trước khi định ra thành các quy phạm pháp luật cụ thể, để làm định hướng cho công tác soạn thảo và tạo ra sự đồng thuận trong Chính phủ. Cũng có ý kiến nhấn mạnh với nguồn vào của chính sách là các kiến nghị của nhân dân thì Nhà nước là người có thẩm quyền lựa chọn chính sách. Khi chính sách đã được lựa chọn và cần thiết phải được luật hoá, các chủ thể có liên quan đều có thể đề xuất sáng kiến pháp luật, trong đó Chính phủ là một trong những chủ thể quan trọng. Nhưng đối với xã hội dân sự, việc tham gia của cộng đồng các doanh nghiệp, các nhà khoa học, các nhóm lợi ích có liên quan khác cũng cần thiết không kém. Thông qua được chính sách là đã thông qua được “phần hồn” của luật, vấn đề còn lại chỉ đơn thuần là vấn đề kỹ thuật - dựng hình hài xương thịt của đạo luật bằng ngôn ngữ pháp lý khúc chiết, rõ ràng. Ở các nước, phân tích chính sách là công đoạn đầu tiên trong quy trình lập pháp. Bởi lẽ, chỉ khi đã nhận biết và tìm hiểu kỹ lưỡng các vấn đề của cuộc sống đang đặt ra mới có thể soạn thảo được những đạo luật thích hợp. Việt Nam cần phải đưa phân tích chính sách trở thành công đoạn bắt buộc trong quy trình làm luật hoặc ít nhất cũng phải cải tiến khâu lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng thực chất hơn, tránh những hiện tượng như giữ chỗ, chạy theo thành tích, cảm tính…2 Có thể nói đây thực sự là những trăn trở hướng đến sự hoàn thiện cơ chế thể chế hoá ở nước ta hiện nay rất cần được quan tâm đúng mức. 2. Vai trò, trách nhiệm của ĐảngVới vai trò lãnh đạo, trước hết Đảng tạo lập các cơ sở chính trị, định hướng nội dung, mục tiêu cho toàn bộ hoạt động thể chế hoá. Điều đó có nghĩa những vấn đề về thể chế hoá trước hết được nhận thức và xác định thành các nguyên tắc chung, qua đó tạo thành cơ sở chính trị cho toàn bộ hoạt động thể chế hoá. Đảng lãnh đạo Nhà nước và các đoàn thể chính trị - xã hội bằng cương lĩnh chính trị, chiến lược, chính sách, chủ trương; bằng công tác tư tưởng, tổ chức, cán bộ và kiểm tra giám sát việc thực hiện. Chẳng hạn Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội do Đại hội VII của Đảng Cộng sản Việt Nam vạch ra xác định các mục tiêu, nhiệm vụ, lực lượng và phương pháp thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của nước ta trong thời kì công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước3. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kì quá độ lên chủ nghĩa xã hội (năm 1991) đưa ra quan niệm tổng quát nhất về xã hội xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam và những phương hướng cơ bản để xây dựng xã hội đó; khẳng định chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh là nền tảng tư tưởng, kim chỉ nam cho hành động của Đảng; khẳng định phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể tạo thành nền tảng của nền kinh tế quốc dân; khẳng định xây dựng nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc là một trong những phương hướng chiến lược lớn của Đảng và Nhà nước Việt Nam4.Trong số các văn kiện của Đảng, ngoài cương lĩnh chính trị thì các nghị quyết đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng, các nghị quyết hội nghị Ban chấp hành trung ương Đảng có vai trò và ý nghĩa quan trọng hàng đầu cho hoạt động thể chế hoá. Đó là Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, các nghị quyết các hội nghị Ban chấp hành trung ương khoá X về những vấn đề phát triển kinh tế - xã hội như Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương Đảng (khoá X) về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa... Những chủ trương, định hướng lớn của Đảng đã và đang được triển khai thực hiện có thể nêu như Nghị quyết số 48-TW/NQ về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam; Nghị quyết số 49-TW/NQ về chiến lược cải cách hệ thống tư pháp 2006 - 2010, định hướng đến năm 2020 v.v..Nhìn tổng thể, vai trò trách nhiệm của Đảng đối với quá trình xây dựng và thực thi hệ thống thể chế được xác định theo hai nội dung căn bản sau:Thứ nhất, Đảng tạo lập cơ sở và đảm bảo định hướng chính trị cho hoạt động thể chế hoá. Điều này được quy định thành nguyên tắc Hiến pháp (Điều 4 Hiến pháp năm 1992). Hoạt động của Đảng trước hết là việc xác định đường lối phát triển của cách mạng Việt Nam, trong đó có đường lối xây dựng, củng cố và phát triển Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà hoạt động thể chế hoá là một trong những nội dung quan trọng hàng đầu. Vai trò, trách nhiệm của Đảng là lãnh đạo việc thể chế hoá trước hết thông qua các quan điểm đường lối do Đảng vạch ra và được thể hiện tập trung trong các văn kiện của Đảng. Đảng phải xác định một cách đúng đắn, phù hợp, kịp thời toàn bộ con đường và bước đi của cách mạng Việt Nam trong từng thời kỳ, hướng tới các mục tiêu trước mắt cũng như lâu dài theo lý tưởng xã hội chủ nghĩa, đảm bảo dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Đảng chỉ rõ để tiến tới mục tiêu đó, Việt Nam phải xây dựng nhà nước pháp quyền, của dân, do dân, vì dân trên nền tảng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và tích cực, chủ động hội nhập quốc tế.Thứ hai, Đảng không chỉ dừng lại ở việc xác định chủ trương, đường lối làm cơ sở chính trị cho toàn bộ quá trình và nội dung thể chế hoá mà Đảng còn lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hiện quy trình thể chế hoá của Nhà nước nhằm tạo lập hệ thống các nguyên tắc, cơ chế, chính sách, luật pháp phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước. Trách nhiệm của Đảng là theo dõi để kịp thời uốn nắn các hoạt động thể chế hoá đảm bảo tính định hướng chính trị của hoạt động này. Các cấp uỷ Đảng lãnh đạo, chỉ đạo sát sao hoạt động thể chế hoá, từ khâu hình thành chính sách, phân tích chính sách đến xác định nhu cầu lập pháp, lập quy, cho ý kiến đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, lắng nghe nguyện vọng và ý kiến đóng góp, tham gia, phản biện của các tầng lớp nhân dân. Đảng đại diện cho lợi ích của giai cấp công nhân và những người lao động, đại diện cho lợi ích của toàn dân tộc Việt Nam để đánh giá và cho ý kiến về các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, các chính sách, chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội do Nhà nước lập ra. Đảng không trực tiếp thực hiện các hoạt động nghiệp vụ thể chế hoá của Nhà nước nhưng những ý kiến chỉ đạo, kiểm tra, giám sát của Đảng thông qua các tổ chức đảng và đảng viên có ý nghĩa quyết định đảm bảo cho hoạt động thể chế hoá đi đúng hướng. Tuy nhiên, để thực hiện tốt vai trò, trách nhiệm của mình, đảng viên, các cấp uỷ Đảng ngoài năng lực tư duy và lãnh đạo chính trị, ngoài khả năng động viên, tập hợp lực lượng quần chúng nhân dân còn phải có tri thức và trình độ chuyên môn nhất định. Kỹ năng và trình độ chuyên môn, những hiểu biết sâu sắc về các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội giúp cho đảng viên và các cấp uỷ Đảng có thể đưa ra được các ý kiến xác đáng, phù hợp với tính chất và yêu cầu cụ thể của mỗi lĩnh vực kinh tế - xã hội nói riêng và các quy luật khách quan của cuộc sống nói chung. Trong quy trình làm luật, pháp lệnh hiện nay trên thực tế, Bộ chính trị Ban chấp hành trung ương Đảng đóng vai trò rất lớn trong khâu cho ý kiến đối với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng như nội dung các dự án luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, vấn đề này cũng chưa được quy định cụ thể trong Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.Trên thực tế, đối với hoạt động thể chế hoá, vai trò của các tổ chức Đảng rất quan trọng và rất lớn, đồng thời cũng không đơn thuần chỉ là việc Đảng đề ra các chủ trương, đường lối (trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng) rồi căn cứ vào đó Nhà nước thực hiện việc thể chế hoá như là sự tách biệt rành rẽ trách nhiệm của Đảng và Nhà nước, mà toàn bộ quá trình, định hướng và các nội dung lớn trong hoạt động thể chế hoá đều được sự lãnh đạo, chỉ đạo của các tổ chức Đảng (Ban chấp hành trung ương, Bộ chính trị, Ban bí thư…). Theo quy định tại khoản 2 Điều 9 Điều lệ Đảng cộng sản Việt Nam hiện hành, Ban chấp hành trung ương Đảng là cơ quan lãnh đạo của Đảng giữa hai kỳ đại hội. Với vị trí quan trọng như vậy, Ban chấp hành trung ương Đảng giữ vai trò quyết định những vấn đề chiến lược và chủ trương, chính sách lớn về đối nội, đối ngoại nhằm cụ thể hoá và thực hiện cương lĩnh chính trị, điều lệ Đảng và các nghị quyết của Đại hội Đảng; Xác định phương hướng, nhiệm vụ chủ yếu của kế hoạch kinh tế - xã hội hàng năm, chủ trương đầu tư một số dự án đặc biệt quan trọng, có ảnh hưởng lớn về kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại… và cho ý kiến về một số đề án cụ thể, quan trọng khác thuộc các lĩnh vực ngoài các vấn đề đã ghi trong chương trình toàn khoá do Bộ Chính trị đề nghị; Xác định chủ trương và nội dung cơ bản sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; Quyết định chủ trương về việc Việt Nam tham gia công ước, hiệp ước hoặc ký kết hiệp định song phương, đa phương đặc biệt quan trọng do Bộ Chính trị đề nghị; Quyết định về chủ trương thành lập, sáp nhập, chia tách các bộ, cơ quan ngang bộ, việc thành lập, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới hành chính các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Quyết định giới thiệu nhân sự ứng cử, đề cử hoặc rút khỏi các chức danh Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ.Bộ Chính trị Ban chấp hành trung ương Đảng do Ban Chấp hành trung ương bầu ra, có quyền quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp lớn nhằm thực hiện và kiểm tra việc thực hiện cương lĩnh chính trị, Điều lệ Đảng, nghị quyết của Đại hội, nghị quyết của Ban chấp hành trung ương gồm:- Những vấn đề quan trọng thuộc các lĩnh vực kinh tế - xã hội, Bộ chính trị có quyền:+ Xác định phương hướng, nhiệm vụ, mục tiêu, chủ trương của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước hằng năm để trình Ban Chấp hành trung ương;+ Cụ thể hoá về chủ trương xây dựng quan hệ sản xuất, phát triển lực lượng sản xuất và cơ chế quản lý;+ Chiến lược và quy hoạch phát triển một số ngành, lĩnh vực, địa bàn quan trọng;+ Một số chủ trương, chính sách kinh tế - xã hội cụ thể, một số dự án đầu tư quan trọng có tác động sâu rộng đến quyền lợi, tư tưởng của nhiều đối tượng xã hội, đến quốc phòng an ninh, đối ngoại, những vấn đề đòi hỏi sự phối hợp sức mạnh tổng hợp của Đảng, Nhà nước, các đoàn thể nhân dân;+ Chiến lược tổng thể về vay vốn, sử dụng vốn vay và trả nợ nước ngoài; việc sử dụng các nguồn lực quốc gia.- Những vấn đề có tính chiến lược thuộc các lĩnh vực tư tưởng, văn hoá, khoa học, giáo dục, lãnh đạo và kết luận tổng kết thực tiễn, nghiên cứu lý luận về chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh;- Định hướng về chương trình xây dựng pháp luật dài hạn và hàng năm; về quan điểm và nội dung cơ bản của các dự án luật, một số dự án pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội liên quan đến thể chế chính trị, thể chế kinh tế, quốc phòng, an ninh, đối ngoại.- Định hướng hoạt động của các cơ quan tư pháp.- Những chủ trương lớn về hoạt động đối ngoại của Đảng và Nhà nước, gồm:+ Đánh giá, nhận định tình hình quốc tế, khu vực và quan hệ đối ngoại; xác định phương hướng, chính sách đối ngoại;+ Chủ trương thiết lập quan hệ ngoại giao với một số nước; gia nhập và rút khỏi các tổ chức quốc tế quan trọng và phương hướng hoạt động trong các tổ chức đó;+ Những vấn đề quan trọng thuộc nội dung đàm phán, ký kết, tuyên bố của Việt Nam với nước ngoài;+ Chủ trương đàm phán về biên giới, lãnh thổ, chủ quyền quốc gia;+ Chủ trương đăng cai và nội dung chủ yếu của việc Việt Nam tham gia các hội nghị quốc tế cấp nguyên thủ và Chính phủ;+ Chương trình và nội dung quan trọng trong hoạt động đối ngoại của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ. ... “Trên thực tế, đối với hoạt động thể chế hoá, vai trò của các tổ chức Đảng rất quan trọng và rất lớn, đồng thời cũng không đơn thuần chỉ là việc Đảng đề ra các chủ trương, đường lối (trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng) rồi căn cứ vào đó Nhà nước thực hiện việc thể chế hoá như là sự tách biệt rành rẽ trách nhiệm của Đảng và Nhà nước, mà toàn bộ quá trình, định hướng và các nội dung lớn trong hoạt động thể chế hoá đều được sự lãnh đạo, chỉ đạo của các tổ chức Đảng”... 3. Vai trò, trách nhiệm của Nhà nướcỞ Việt Nam, trong mối quan hệ với Đảng, vai trò của Nhà nước được nhận thức một cách khái quát là Nhà nước quản lý, Đảng lãnh đạo5. Nhà nước quản lý, các tổ chức chính trị - xã hội và đoàn thể quần chúng tham gia quản lý… nói cách khác, đó cũng là cơ chế thực hiện dân chủ ở Việt Nam. Tuy vậy, đến nay vấn đề vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong hoạt động thể chế hoá cụ thể như thế nào xét trong mối quan hệ giữa Nhà nước với Đảng và trong nội bộ Nhà nước cũng chưa được làm rõ và hoàn toàn thống nhất về mặt học thuật. Hơn nữa, dường như chúng ta cũng mới chỉ định hình được nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm pháp lý của các tổ chức đảng và đảng viên... Rõ ràng, đây là những điểm còn thiếu hụt trong cơ chế hiện hành về hoạt động thể chế hoá cần phải nghiên cứu tìm giải pháp khắc phục trong thời gian tới. ... “Nhà nước phải đưa ra được hệ thống cơ chế, chính sách, luật pháp minh bạch, nhất quán và phù hợp với những chủ trương, định hướng chính trị của Đảng. Nghĩa là hệ thống thể chế nhà nước phải vừa đáp ứng được các yêu cầu, những đòi hỏi khách quan quản lý nhà nước, đồng thời đảm bảo được tính định hướng chính trị, mục tiêu của cách mạng Việt Nam do Đảng đề ra”...Đối với Nhà nước nói chung, trên thực tế thể chế hoá là loại hoạt động vô cùng phức tạp với nhiều nội dung rất phong phú, liên quan đến nhiều chủ thể tham gia và tuân theo quy trình gồm nhiều giai đoạn, công đoạn khác nhau, trong đó vai trò, trách nhiệm của mỗi cấp, ngành, mỗi cơ quan cũng được quy định cụ thể. Theo cơ chế hiện hành, quy trình thể chế hoá xác định vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nước và vai trò của người dân, các tổ chức, đoàn thể xã hội. Quy trình này cũng đã được mô hình hoá để giúp cho việc nhận thức và thực thi một cách đúng đắn hơn6. Cần chú ý vai trò quản lý của Nhà nước ở đây được hiểu theo nghĩa rộng của từ này, trong đó bao hàm nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm thể chế hoá (chính thức hoá về mặt nhà nước) để xây dựng hệ thống cơ chế, chính sách, luật pháp của Nhà nước trên cơ sở đường lối, chính sách của Đảng. Mặt khác, như trên đã phân tích hoạt động thể chế hoá của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước không đơn thuần là việc cụ thể hoá, chi tiết hoá nội dung các văn kiện của Đảng. Nhà nước phải đưa ra được hệ thống cơ chế, chính sách, luật pháp minh bạch, nhất quán và phù hợp với những chủ trương, định hướng chính trị của Đảng. Nghĩa là hệ thống thể chế nhà nước phải vừa đáp ứng được các yêu cầu, những đòi hỏi khách quan quản lý nhà nước, đồng thời đảm bảo được tính định hướng chính trị, mục tiêu của cách mạng Việt Nam do Đảng đề ra.Cơ chế thể chế hoá một mặt thể hiện mối quan hệ giữa Đảng với Nhà nước, trách nhiệm của Đảng trong quy trình thể chế hoá, mặt khác thể hiện vai trò tích cực, chủ động của các cơ quan, tổ chức của Nhà nước đối với hệ thống thể chế của Nhà nước đáp ứng các nhu cầu phát triển của đời sống kinh tế - xã hội. Về cơ chế, sự phân công vai trò trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức của Nhà nước trong quá trình thực hiện thể chế hoá phần lớn đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong quy trình thể chế hoá, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trước hết phải nghiên cứu sâu sắc các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, tiếp đó phải chuyển hoá những ý tưởng chính trị đó thành nội dung các quy định, thể lệ, mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động cụ thể của Nhà nước được đảm bảo thực thi bằng sức mạnh, tiềm lực của Nhà nước. Như vậy, xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn, trên con đường trở lại với thực tiễn, đường lối, chính sách của Đảng được “hoá thân” vào hệ thống cơ chế, chính sách, luật pháp của Nhà nước và toàn bộ hệ thống thể chế nhà nước mang được “linh hồn” của chính trị (đường lối, chính sách của Đảng). Đó là phương thức cơ bản vừa để chính thức hoá vai trò của Đảng với tư cách là đảng cầm quyền vừa để đảm bảo tính chính trị (bản chất) trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, để nâng cao vai trò, trách nhiệm của Đảng và Nhà nước trong hoạt động thể chế hoá đòi hỏi cùng đồng thời phải nâng cao năng lực của cả Đảng và Nhà nước, sao cho Đảng không bị “Nhà nước hoá” còn Nhà nước thì không bị thụ động, mất khả năng tích cực, sáng tạo, nhạy bén để có thể đáp ứng kịp thời những đòi hỏi của đời sống kinh tế - xã hội7. Đây có thể nói là một trong những thách thức lớn nhất của quá trình đổi mới hệ thống chính trị ở Việt Nam hiện nay. ...“Thiết nghĩ ý tưởng nhất thể hoá các chức vụ lãnh đạo Đảng với lãnh đạo Nhà nước hiện nay là ý tưởng cần được quan tâm xem xét một cách nghiêm túc”...Trong cơ chế thể chế hoá, một mặt Nhà nước nhận thức được vai trò, chức năng, nhiệm vụ của mình thông qua việc nắm bắt nhu cầu về thể chế trong quá trình thực hiện vai trò quản lý xã hội, mặt khác, thông qua việc nghiên cứu thấu suốt các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, thông qua hoạt động lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng. Nhà nước không nên chỉ thiên về một mặt nào trong đó, cái chính phải là Nhà nước chủ động, tích cực thu nhận các nhu cầu về thể chế từ thực tế khách quan trong quá trình quản lý xã hội của mình, kết hợp với việc quán triệt đường lối, chính sách của Đảng. Cơ chế như vậy cho phép khắc phục tính thụ động của các cơ quan nhà nước, khắc phục được tính chủ quan, duy ý chí trong các chính sách của Nhà nước. Một thực trạng trong quy trình thể chế hoá hiện nay cần phải đổi mới, đó là Nhà nước thì đợi ý kiến của Đảng, cơ quan nhà nước cấp dưới thì đợi cơ quan nhà nước cấp trên, ngược lại thậm chí luật chờ chỉ thị, thông tư mới có thể đưa vào áp dụng… trong khi các quan hệ xã hội đang hàng ngày đòi hỏi được điều chỉnh, trật tự hoá. Muốn nâng cao năng lực thể chế hoá và quản lý nói chung của Nhà nước, cần tạo cơ chế độc lập cho Nhà nước trong hoạt động thể chế hoá nói riêng và cả hoạt động quản lý nhà nước nói chung. Mặt khác, cũng cần nâng cao năng lực và hiệu quả sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, đảm bảo tính trách nhiệm cụ thể và tính thực chất trong hoạt động của các tổ chức đảng và cán bộ Đảng. Thiết nghĩ ý tưởng nhất thể hoá các chức vụ lãnh đạo Đảng với lãnh đạo Nhà nước hiện nay là ý tưởng cần được quan tâm xem xét một cách nghiêm túc. Về mặt tổ chức kỹ thuật, hiện có một số khái niệm, nội dung quy trình và sản phẩm thể chế hoá ở Việt Nam khác với các nước có nền lập pháp tiên tiến trên thế giới. Nhất thể hoá vai trò, trách nhiệm của Đảng và Nhà nước trong hoạt động hoạch định đường lối, cơ chế, chính sách của Đảng - Nhà nước, từ đó tiếp tục thể chế hoá thành luật pháp là phương thức cần được nghiên cứu sâu sắc hơn để có thể áp dụng ở Việt Nam. Khi đó, khái niệm thể chế hoá sẽ là thể chế hoá chính sách của Nhà nước (cũng là của Đảng với tư cách là đảng cầm quyền) thành luật pháp của Nhà nước./.
