1.1. Nguyên nhân dẫn tới chú trọng cải cách ở cấp đạoĐăng cơ sau chính biến cung đình, vua Lê Thánh Tông trị vì 38 năm (1460 - 1497), luôn đeo đuổi mục tiêu xây dựng bộ máy nhà nước theo mô hình tập quyền chuyên chế. Sự tập trung quyền lực cao độ vào nhà vua không chỉ ngăn chặn cảnh tranh giành ngôi báu giữa những người cùng huyết tộc mà còn giúp dân tộc có cơ sở chống nguy cơ tái Bắc thuộc, thực hiện tốt hơn chức năng trị thủy ổn định đời sống nhân dân. Để thâu tóm quyền lực, vua Lê Thánh Tông tiến hành cải tổ toàn bộ bộ máy nhà nước từ trung ương tới địa phương. Ngoài cấp xã tại địa phương, ông đặc biệt chú trọng cải cách ở cấp đạo bởi hai nguyên nhân cơ bản sau:       Thứ nhất, phần lớn chính sách của nhà nước trung ương đều bắt đầu triển khai từ cấp đạo. Nếu chính quyền cấp đạo không hoạt động hiệu quả thì chính sách của nhà nước chỉ dừng lại trên văn bản.      Thứ hai, đơn vị hành chính cấp đạo trước thời vua Lê Thánh Tông còn nhiều điểm bất cập:- Địa dư hành chính rộng: theo Lịch triều hiến chương loại chí của Phan Huy Chú, cương vực của nước Đại Việt vào giai đoạn ấy được chia thành 5 đạo: Đông đạo, Bắc đạo, Tây đạo, Nam đạo và Hải Tây đạo đã tạo ra địa dư hành chính quá rộng. Địa dư hành chính rộng lớn lại thêm địa hình phức tạp khiến chính quyền cấp đạo khó có thể quản lý dân cư một cách hiệu quả.- Quyền hành của chính quyền cấp đạo quá lớn. Sách Đại Việt thông sử của Lê Quý Đôn chép: "Chia trong nước thành 5 đạo, mỗi đạo đặt một vệ quân, mỗi vệ quân đặt một viên tổng quản, để cho cấp lớn cấp nhỏ, cấp trên cấp dưới đều có sự liên hệ ràng buộc vào nhau. Lại đặt chức Hành khiển vào các đạo để giữ sổ sách, ghi tên quân dân"(1). Quyền hành của Hành khiển và Tổng quản quá lớn dễ dẫn đến lộng quyền, lạm quyền của đội ngũ quan chức địa phương. Ngoài việc trông coi về hành chính, Hành khiển còn phụ trách cả về kiểm tra, giám sát và tư pháp. Tổng quản toàn quyền trông coi về quân sự.      1.2. Những cải cách của vua Lê Thánh Tông ở cấp đạoCải cách ở cấp đạo được vua Lê Thánh Tông thực hiện suốt thời gian tại vị, nhưng tương đối nhất quán theo phương châm được ông khái quát trong Dụ hiệu định quan chế ban hành năm 1471: "Trách nhiệm có nơi quy kết, khiến quan to quan nhỏ đều ràng buộc với nhau; chức khinh, chức trọng cùng kìm chế lẫn nhau. Uy quyền không bị lợi dụng thế nước vậy là khó lay"(2). Với phương châm ấy, vua Lê Thánh Tông đã thực hiện 3 cải cách lớn:      Cải cách thứ nhất: Chia nhỏ địa dư của đơn vị hành chính cấp đạo.Từ năm đạo hành chính vào giai đoạn đầu Hậu Lê, năm 1466 ông đã: "Đặt 13 đạo thừa tuyên: Thanh Hóa, Nghệ An, Thuận Hóa, Thiên Trường, Nam Sách, Quốc Oai, Bắc Giang, An Bang, Hưng Hóa, Tuyên Quang, Thái Nguyên, Lạng Sơn và phủ Trung Đô"(3). Cùng với việc chia đặt đơn vị hành chính cấp đạo trên văn bản, ranh giới hành chính trên thực địa cũng được nhà nước xác định. Lần đầu tiên trong lịch sử chế độ phong kiến Việt Nam, bản đồ hành chính của quốc gia Đại Việt đã được xây dựng: "Ra lệnh cho 12 thừa tuyên điều tra hình thế sông, núi, sự tích xưa nay của các nơi trong hạt của mình, vẽ thành bản đồ ghi chú rõ ràng rồi gửi về Hộ bộ để làm bản đồ địa lý"(4). Việc xây dựng bản đồ hành chính không chỉ dựa trên sự xác định về địa hình, địa vật mà còn dựa trên sự điều tra kỹ càng về truyền thống văn hoá để làm căn cứ pháp lý quy kết trách nhiệm và giúp chính quyền cấp đạo quản lý dân cư một cách hiệu quả.      Cải cách thứ hai: Xây dựng Tam ty để trao và thực hiện hoạt động quản lý tại đơn vị hành chính cấp đạo.Nhận thấy những bất cập của tình trạng trao quyền quản lý địa phương cho các chức danh cá nhân, vua Lê Thánh Tông đặt ra các cơ quan quản lý tại cấp đạo. Theo ghi chép của Lịch triều hiến chương loại chí và Đại Việt sử ký toàn thư đến năm 1467, Tam ty gồm Thừa chính sứ ty (Thừa ty), Đô binh sứ ty (Đô ty) và Hiến sát sứ ty (Hiến ty) đi vào hoạt động: "Kể từ nay, kỳ đại duyệt binh sắp xong thì ba ty Đô, Thừa, Hiến sở tại, mỗi ty cử hai người lên bản vệ giữ lệnh, báo cáo…"(5). Cùng với việc thành lập, cơ cấu tổ chức của từng ty cũng dần được kiện toàn. Tam ty có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, có chức năng nhiệm vụ rõ ràng:      - Đô ty: đứng đầu là Đô tổng binh sứ mang hàm Chánh tam phẩm, Tổng binh đồng tri có hàm Tòng tam phẩm và Tổng binh thiêm sự giữ hàm Chánh tứ phẩm. Đô ty phụ trách quân sự và tuần phòng, canh giữ những nơi hiểm yếu.- Thừa ty: đứng đầu là Thừa chính sứ mang hàm Tòng tam phẩm, giúp việc là các chức Tham chính mang hàm Tòng tứ phẩm, Tham nghị hàm Tòng ngũ phẩm. Thừa ty phụ trách về hành chính, dân sự (hộ khẩu, thóc tiền, kiện tụng…).- Hiến ty: đứng đầu là Hiến sát xứ có hàm Chánh ngũ phẩm, Phó hiến sát xứ giữ hàm Chánh thất phẩm. Hiến ty đảm trách công việc kiểm tra, giám sát và tư pháp (nói bày, đàn hặc, khám đoán, xét hỏi, khảo khóa, tuần hành..).Chế độ Tam ty do vua Lê Thánh Tông ban hành đã chấm dứt hoàn toàn thời kỳ trao quyền quản lý đơn vị hành chính địa phương cao nhất cho các cá nhân. Quyền hành tại cấp đạo được trao cho nhiều cơ quan có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, có chức năng nhiệm vụ rõ ràng. Sự phân định quyền hành đó góp phần hạn chế sự khuynh đảo của quan chức địa phương; quyền lực của nhà vua do vậy cũng được tăng cường thêm một bước.      Cải cách thứ ba: tăng cường giám sát ở cấp đạo.Với việc đặt ra Hiến ty, công việc kiểm tra, giám sát cấp đạo đã được trao cho một cơ quan chuyên trách. Vua Lê Thánh Tông chú trọng tới việc trao thẩm quyền cho Hiến ty. Thẩm quyền của Hiến ty sau khi hiệu định vào năm 1473 khá rộng: "chuyên giữ các chức vụ tâu bày, xét hỏi, tâu hặc khám xét, xét kiện, hội đồng đối chiếu, soát lại, xét công tội, đi tuần hành…"(6). Mặc dù chức năng giám sát đã được trao cho Hiến ty, nhưng để tăng cường giám sát cấp đạo, vua Lê Thánh Tông đã đặt ra các Giám sát ngự sử. Theo ghi chép của Đại Việt sử ký toàn thư, công việc giám sát cấp đạo của Giám sát ngự sử được bắt đầu từ năm 1467: "Lấy bọn Quốc tử giám giáo thụ Nguyễn Nhân Tuỳ, huyện thừa Đinh Bô Cương… làm Giám sát ngự sử tại các xứ Hải Tây, Hải Đông…"(7). Để hặc tấu sai lầm của quan chức tại chính quyền cấp đạo, Giám sát ngự sử ngoài việc tuần hành khám xét theo chỉ dụ của nhà vua còn có thẩm quyền điều tra xét xử các vụ việc quan chức tại địa phương tham ô, nhũng lạm, xét xử thiếu khách quan: "Chức trách của Ty phong hiến là xét hặc, trước nay đã quy định là phải chia tách thì giường mối trông coi mới được hoàn chỉnh và thành nề nếp. Kể từ nay, các ngươi: những nha môn trong kinh mà cáo giác nhân viên nào tham tang, phạm pháp và hết thẩy công việc lợi hại thì do phần ty đó xét hỏi, thi hành; nếu là ba ty bên ngoài trị lý dân chúng, khi phát hiện ra quan lại tham ô, hoặc có đơn khống tố về kiện tụng oan ức, cùng tất cả việc riêng tư xảy ra trong phủ, huyện, châu thì do phân ty các đạo xét xử thi hành"(8).      Những cải cách của vua Lê Thánh Tông tạo ra mô hình tổ chức khá hoàn thiện tại chính quyền cấp đạo. Không chỉ có sự chuyển giao hoạt động điều hành từ chức quan sang cơ quan mà quan trọng hơn, quyền hành tại cấp đạo được trao dựa trên sự phân định thành ba quyền: chính, binh, hình. Quyền chính được trao cho Thừa ty, quyền binh được trao vào Đô ty và quyền hình được trao vào Hiến ty. Sự phân định quyền hành cùng với việc tăng cường kiểm tra giám sát đã giúp nhà vua quản lý và điều hành cấp đạo ngày càng hiệu quả hơn.